2016年预算政策解读
第一章 政府预算
政府预算，是指经法定程序由国家权力机关批准的政府年度财政收支计划。按照现代财政管理的基本要求，所有以政府权力、政府信誉、国有资源、国有资产或提供特定公共服务取得的收入及其相应的支出，都应纳入政府预算体系进行管理，按照各自功能和定位，科学设置政府预算的组成内容。
政府预算是政府工作的核心内容之一,是治国理政的重要手段。预算安排直接体现着政府的政策意图,关系到千家万户的民生福祉。
各级财政部门受政府委托，向同级人民代表大会做预算报告。预算报告包括上年预算执行情况和当年预算草案。预算报告必须依法定程序，经同级人民代表大会审查批准，具有法律效力。政府预算包括财政收入预算、支出预算和其他需要说明的重要事项。
在我国，《预算法》规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，其中一般公共预算是政府预算体系的基础，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算相对独立，有机衔接。2015年起，按照新《预算法》要求，我市市级及各县（区）已建立起全口径预算体系，编制一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算一并提请市人大审议。实行“全口径”预算体系，意味着把政府全部收支都纳入了预算管理与监督。
第二章 财政收入预算
财政收入是指政府为履行经济社会管理职能需要而筹集的货币资金，是政府参与国民收入分配的主要形式，是政府履行职能的财力保障。
按照预算管理分类，财政收入可分为一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入。
一、一般公共预算收入
包括各项税收收入和非税收入。
（一）税收收入。是指政府凭借其政治权力，依据法定标准，向社会成员强制无偿收取的一种财政收入。
目前我国共有18个税种，分为中央税、地方税、中央和地方共享税。
中央税包括关税、消费税、车辆购置税、船舶吨税4个税种，税收收入由中央独享；
地方税包括营业税、资源税（不含海洋石油资源税）、城镇土地使用税、城市维护建设税、车船使用税、房产税、印花税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等11个税种，收入由省、市、县三级政府分享。地方税中，营业税要落实国家全面推行“营业税改征增值税”政策，全面纳入增值税征缴范围。
中央和地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税3个税种，收入由中央、省、市、县四级政府分享。
关于我市财政管理体制税收分享比例，在1994年区分企业隶属关系实行分税制基础上，2002年起实行了所得税分享改革，2007年又进一步推进了税收属地征管改革。目前市级只保留阳煤等大型企业的税收管辖权，其余企业的税收由各县（区）负责属地征管。
（二）非税收入。是指政府及其所属部门、单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产，提供特殊服务或规制某些经济行为而向主体征取的税收以外的财政收入。
非税收入可以分为使用者付费和规费两种，前者是社会成员享受政府提供特殊服务缴纳的费用，后者是政府规制某些经济行为收取的费用。
在我国，一般公共预算收入中的非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入。
近年来，国家逐步减少行政审批事项，行政事业性收费大幅度减少；落实“普遍性降费”政策，清理整顿各类“涉煤”“涉企”收费；2015年和2016年，原16项政府性基金转列一般公共预算专项收入，主要包括地方教育附加收入、残疾人就业保障金收入、地方水利建设基金收入、农田水利建设资金收入、政府住房基金收入等。
（三）2016年一般公共预算收入。2016年，我市以煤炭资源为主的地方经济继续面临下行压力；同时“营改增”等结构性减税和普遍性降费政策，也将对地方财政收入形成进一步影响。
按照全市经济工作会议精神，2016年全市一般公共财政收入预计实现40.18亿元，比2015年实际完成44.15亿元减收3.97亿元，降幅9%；比2012年历史最高水平56.88亿元减收16.7亿元，降幅29.36%。其中：市级预计实现17.58亿元，比2015年19.83亿元减少2.25亿元，降幅11.35%，比2012年历史最高水平29.87亿元减收12.29亿元，降幅41.14%。
二、政府性基金预算收入
是指政府及其所属部门根据法律、行政法规和政府规定，为支持特定公共基础设施和公共事业发展，向社会成员无偿征收的具有专项用途的财政资金。
近两年来按照预算管理制度改革要求，政府性基金收入项目及额度已大幅减少。
一是2014年12月起推进煤炭资源税改革，取消了煤炭可持续发展基金；2015年4月起停止征收价格调节基金。
二是2015年起地方教育附加、残疾人就业保障金、地方水利建设基金、农田水利建设资金等11项政府性基金转列一般公共预算专项收入，2016年起政府住房基金、育林基金等5项政府性基金转列一般公共预算专项收入，散装水泥专项资金并入新型墙体材料专项资金。
另外，由于307国道复线大村收费站转让，2015年起我市市级已不再收取车辆通行费。
目前我市征收的政府性基金有以下5项：
（一）国有土地使用权出让收入，是指市县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入。
（二）城市公用事业附加，是指城市居民使用自来水、居民用电等城市公用事业缴纳的一部分用于补充发展城市公用事业的费用。
（三）城市基础设施配套费，是指按城市总体规划要求，为筹集城市市政公用基础设施建设资金所收取的费用，它按建设项目的建筑面积计征，其专项用于城市基础设施和城市公用设施建设，包括城市道路、桥梁、公共交通、供水、燃气、污水处理、集中供热、园林、绿化、路灯、环境卫生等设施的建设。
（四）污水处理费，是指城市污水集中处理设施按照规定向排污者提供污水处理的有偿服务而收取的费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。
（五）新型墙体材料专项基金，主要目的是推广更加节能环保的散装水泥和新型墙体材料，由建设单位按照预计工程用量缴纳的政府性基金，如果建设过程中使用散装水泥或新型墙体材料，按照实际使用量退还一部分收取的散装水泥专项基金或新型墙体材料专项基金。
市级2016年政府性基金预计收入0.61亿元（暂不考虑生态新城土地出让收入），同口径比2015年实际完成减收48.2%；同口径比2012年历史最高水平7.64亿元减收92.02%。
三、国有资本经营预算收入
是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上缴的国有资本收益，主要包括：国有独资企业按规定上缴的利润，国有控股、参股企业国有股权获得的股利、股息，企业国有产权或股权转让收入，国有独资企业清算收入，以及参股、控股企业分享的清算收入。
按照省政府、市政府要求，为积极应对经济下行压力，切实减轻企业负担，促进全市工业稳定运行，市属国有独资企业免缴2014年度国有企业资本金收益。
目前市属国有企业多数处于停产、半停产状态，市国资委控股、参股的企业盈利能力不强，只有个别几家企业有能力提供少量国有资本经营收益。
四、社会保险基金预算收入
社会保险是由政府举办的，主要由社会成员缴费筹资的社会保障计划，其缴费收入是政府重要的财政收入。社会保险基金收入是一种强制性的专款专用的财政收入形式，其收入要专项用于政府社会保险计划的开支。
目前我市社会保险基金有八项，分别为企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡居民基本养老保险。
社会保险基金预算收入有七种，分别为保险费缴费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入和其他收入。
第三章 财政支出预算
财政支出是指国家为实现其各种职能，由财政部门按照预算计划，将国家集中的财政资金向有关部门和方面进行支付的活动，也称预算支出。财政支出的主要功能包括：保证国家机器正常运转，维护国家安全，维护社会稳定，支持社会公共事业发展，以及落实国家政策对宏观经济运行做必要的调控。
按照预算管理分类，财政支出可分为一般公共财政支出、政府性基金支出、国有资本经营预算支出和社会保险基金支出。
一、一般公共财政支出
是指地方政府为保障政权运转、公共安全及提供各项基本公共服务职能的支出。按照财政部《政府收支分类科目》规范，其支出“类”级科目包括：一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、预备费、国债还本付息支出及其他支出等。其资金来源包括地方当年公共财政收入、上年结余、调入资金和上级一般性转移支付及提前告知的专项转移支付补助。
其中，转移性支付是以实现各地公共服务均等化为目标，为平衡地方政府财政收支能力，而实行的一种财政资金转移或财力平衡制度。目前分为一般性转移支付和专项转移支付两种。
一般性转移支付是指不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用的上级财政资金，主要包括均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等。
专项转移支付又称专项拨款，是指具有附加条件必须按规定用途专款专用的上级财政资金，主要包括用于教育、农林水事务、交通运输、节能环保、社会保障和住房保障等用于民生方面的上级资金。
每年提请人代会审议的一般公共支出预算可供安排的财力，是在当年一般公共预算收入的基础上，加上返还性收入、上级提前告知转移支付收入、调入资金等；不包括预算执行中上级下达的转移支付收入。2016年提请市人代会审议的市级一般公共预算可供安排的财力为21.94亿元，比2015年调整预算同口径减少2.44亿元，下降10%，比2012年调整预算同口径减少11.74亿元，下降34.86%。
二、政府性基金预算支出
政府性基金支出遵循以下原则：以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用。政府性基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项基金收入按规定用途安排，不调剂使用。近两年，由于收入减少，全市政府性基金支出规模大幅降低。
三、国有资本经营预算支出
国有资本经营预算支出，包括根据产业发展计划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要安排的支出，弥补国有企业改革成本方面的支出和其他支出。具体支出依据国家宏观经济政策以及国有企业改革和发展任务，统筹安排使用。
国家政策规定，国有资本经营预算收支结余可以适当弥补一般公共预算和社保基金预算，但市级国有资本经营预算实质上收支“倒挂”，不仅无法解决国有企业改制遗留问题，还需要一般公共预算财力大量投入。2016年，市级国有资本经营预算收入及支出均为800万元，而一般公共预算安排用于企业改制遗留问题的支出高达1.3亿元，远高于国有资本经营预算收入。
四、社会保险基金预算支出
反映政府由社会保险基金列支的各项支出，按险种划分包括企业职工基本养老保险基金支出、失业保险支出、城镇职工基本医疗保险基金支出、工伤保险支出、生育保险支出、城镇居民基本医疗保险基金支出、新型农村合作医疗保险基金支出、城乡居民基本养老保险基金支出。
2016年，我市社会保险基金预算总体收支平衡、略有结余，但受企业经营效益下滑等影响，城镇职工基本医疗保险基金和工伤保险基金预计出现当年支大于收，年底滚存结余减少的情况。
五、市级财政收支平衡困难
2016年，市级预算收支矛盾突出，“保工资、保运转、保民生”的压力空前增大。今年市本级一般公共预算和政府性基金预算可供安排的财力22.56亿元，与2012年相比同口径减少了49.5%。而与此同时，工资、运转和民生等刚性支出不断累积增长。财政供给人员工资津补贴及其社保缴费支出将达10.71亿元，比2012年增长53.7%，占本级公共财政支出比重48.81%，比2012年提高27.7个百分点；各类政策性民生支出“只增不减”，仅社保和公共医疗两类政策性支出，2016年预算安排42个项目总额达到1.94亿元，与2012年相比增加了22个项目支出规模扩大了1.3倍。
第四章 部门预算
人代会期间，报送人大审查的除了上年政府预算执行情况和本年政府预算草案与报告外，还有部门预算草案。
部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，是指由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的预算。部门预算的实施，严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，是当前财政改革的重要内容。
部门预算的编制实行“两上两下”的基本流程，“一上”是指预算部门报送预算收支计划，“一下”是指财政部门审核确定控制数后将预算收支计划下达预算单位并进行修改，“二上”是指预算部门根据预算控制额度修改调整收支计划后再次报送财政部门，“二下”是指财政部门审核汇总并编制预算草案经人大审议批准后，将预算草案批复到预算部门。
部门预算分为“基本预算”和“项目预算”两类。
近年来，我市市级部门预算按照保障程度分类，分为人员支出、基本公用支出、运转性项目、政策性项目、重点项目、偿还政府性债务项目和政策性预留七类。财政预算编审应当优先“保工资、保运转、保民生”，统筹财力用于经济社会发展的重点项目，防范和控制政府性债务风险。
一、基本预算
“基本预算”是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务必需的支出，包括人员支出和基本公用支出。
（一）人员支出，是指财政供给人员的工资福利支出、对个人和家庭补助。人员支出采用“实名制”核定，即财政供给经费的在职人员、离退休人员工资、津补贴标准按个人身份与机构编制等信息进行预算编审。另外，根据政策规定部分自收自支单位人员支出通过对其主管部门核定项目经费的方式安排。
我市人员支出严格执行机构人员编制政策规定，落实省、市统一的工资津补贴和社保缴费标准，维持近年来既定的经费管理体制。
（二）基本公用支出，是指维持机关、单位履行基本职能保障运转所需的经费，包括单位办公、邮电、水电、差旅、车辆运行等费用。基本公用支出采用“定额法”核定，按照单位编制内实有人员数，适用分类分档定额标准进行预算编审。
2016年市级各类公用经费标准“只减不增”，其中行政部门会议费定额压缩50%；推进公务用车改革减少407辆公务用车。
二、项目预算
“项目预算”是行政单位为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本预算支出以外，专项安排的预算。包括运转性项目、政策性项目、重点项目、偿还政府性债务项目和政策性预留五类。项目预算实行“要素法”审核，即项目资金的审核不仅限于资金来源、投向和额度，更重要的在于支出项目的政策依据、决策依据、测算标准、绩效目标等“要素”。
项目预算审核应符合八项标准：一是符合国家政策法规要求；二是符合本部门承担的工作职能、事业发展规划和工作计划；三是重大项目必须落实市委、市政府决策部署；四是设立明确的工作目标和考核要求；五是有明确的测算标准，包括业务量、开支项目、费用定额等基础数据；六是重大项目必须有充分的立项、论证等相关依据；七是明确资金拨付级次与预算监管责任；八是符合法定程序，遵循“部门申报、财政审核、市委市政府决策、人代会审议批准”的程序，并接受各部门与社会各界监督。
（一）运转性项目，是指“基本支出”经费定额保障不足，而单位运转与公共事业运行确有需要，在“基本支出”以外安排的经常性项目经费。包括部分取消收费的自收自支单位经费和各类人员聘用经费、城市基础设施及各部门运行维护支出，以及其他必要的经常性项目支出。
2016年市级各部门超过基本支出定额标准的各类工作经费等一般性项目支出压缩51.3%，城市公共设施运行维护支出压缩4.5%。
（二）政策性项目，是指中央、省、市各级政府及其所属部门出台政策规定工作事项并明确预算安排要求的各类支出，主要包括社会保障、医疗卫生、教育、农业、文化、节能环保等民生政策支出。政策性项目体现公共财政的政策导向，其中大部分项目与群众利益密切相关。
2016年按照《预算法》、学习讨论落实活动整改要求等规定，继续清理规范政策性项目，清理规范各类挂钩安排的支出事项，对存在“小散乱”、绩效差问题和超过财政承受能力的政策性项目予以压缩、撤并和整合。
（三）重点项目，是指为落实市委、市政府转型发展重点建设工程安排的项目。主要包括城乡基础设施建设、落实当年新出台改善民生政策项目。
2016年由于财政收入所限，市本级财力内无法安排重点项目支出，计划在省核定的政府债务限额内通过新增地方政府债券安排。
（四）偿还地方政府性债务项目。地方性政府债务是指地方政府和所属机构为项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。为保障政府信誉，保障债权人合法权益，防范和控制可能形成的政府性债务风险，财政每年安排资金用于偿还到期或逾期的政府性债务。
2016年由于财政收入所限，市本级财力内无法安排偿还债务本金项目支出，计划通过地方政府存量债务置换债券，以“借新还旧”的方式安排。
（五）政策性预留，是指各类为应对在年度预算执行中突发的不确定状况，或者年初预算无法核定到具体项目的资金，主要包括与上级政策要求配套预留、预备费等。按照新《预算法》规定，各级财政可以按当年支出的1%-3%安排预备费，用于预算执行中救灾应急等突发事件处理。
第五章 深化财税体制改革
2015年，按照新《预算法》、十八大、十八届三中、四中和五中全会精神，深化财税体制改革，取得了一定的成效。
一、加强预算管理，深化预算管理制度改革
（一）完善政府预算体系，积极推进预算公开。
按照中央、省统一部署，2015年我市已建立了全口径预算体系，进一步完善了基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设；细化政府预决算公开内容，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。
积极推进财政政策公开，扩大部门预决算公开范围，细化部门预决算公开内容，推进“三公”经费预算信息公开。2015年市本级及六个县（区）均按时公开了本级预决算信息和“三公”经费预决算信息，市本级应当实行预算信息公开的68个部门均公开了部门预决算和部门“三公”经费预决算信息。
（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。
一是实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，中期财政规划与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。
二是改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。
三是根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。
（三）清理规范税收优惠政策。
清理规范税收等优惠政策，是指为维护公平的市场竞争环境、促进形成全国统一的市场体系、发挥市场在资源配置中决定性作用、落实宏观经济政策、打破地方保护和行业垄断，按照《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》要求，统一税收政策制定权限，规范非税等收入管理，严格财政支出管理，并全面清理已有的各类税收等优惠政策。2015年起，一般公共财政逐渐退出市场竞争性领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。
（四）优化财政支出结构。
一是厉行节约，严格控制一般性支出。2015年全市财政拨款“三公”经费实际支出8407万元，比2014年下降20.17%，比2012年下降62.58%；全市各部门2015年办公、印刷、邮电、差旅、会议、培训及福利费等一般性支出2.31亿元，比2014年下降1.03%，比2012年下降24.95%。
二是大力盘活财政存量资金。财政存量资金，是指没有按预算执行进度执行，在预算年度结束后仍沉淀在财政或部门单位账户内的资金。建立存量资金定期清理机制，各级、各部门上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。2015年，全市盘活各环节存量资金3.41亿元，有效提高了资金使用效益。
（五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效。
一是做好预算执行工作，硬化预算约束，规范部门预算批复，规范预算变更。
二是规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，全面清理已经发生的财政借垫款，加强财政对外借款管理，加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
三是健全预算绩效管理机制，逐步推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
四是建立权责发生制的政府综合财务报告制度，制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系。
（六）规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。
地方政府性债务按照偿还责任分为政府债务和政府或有债务，政府债务为政府承担偿还责任的债务，按照偿还来源分为一般债务与专项债务两类，分类纳入预算管理。项目基本没有收益，偿还来源主要依靠一般公共财政的为一般债务，举借与偿还纳入一般公共预算管理；项目本身有一定收益，偿还来源主要依靠自身收益或政府性基金的为专项债务，举借与偿还纳入政府性基金预算管理。
2015年起，地方政府举借债务只能通过申请省级政府代发地方政府债券，严禁通过银行贷款、BT融资、拖欠工程款、借款等方式举借政府性债务。
对地方政府债务实行限额管理，地方政府举债在上级政府核定的限额内举借政府性债务，严禁突破限额举债。
建立债务风险预警及化解机制。通过债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等各项指标，对各地区债务风险状况进行评估和风险预警。
2015年，十四届人大常委会第三十四次会议批准了我市地方债务限额分配方案，全市地方政府债务限额92.1亿元，地方政府债务余额88.2亿元，未突破省核定的限额；省核定我市2015年债务率92.2%，尽管未突破100%的风险警戒线，但举债空间已极为有限，防范和控制政府债务风险压力较大。
二、完善税收制度
十八届三中全会《决定》提出，要完善税收制度，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。
按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。
完善税收制度改革中，目前涉及我市重点工作主要为全面推进“营改增”和国地税征管体制改革。
“营改增”是“营业税改征增值税”的简称，在我国现行税制结构中包括“流转税”、“所得税”和“财产税”三大税类，增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种。增值税覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税。但随着市场经济的发展，这种税制显现出其不合理性，主要是增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条，不利于服务业发展。在新形势下，逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税，有利于减轻企业税负，激发企业活力，提升服务水准，有益于提振消费和改善民生，扩大内需，加快转变生产方式。
目前，“营改增”试点范围主要包括交通运输业、现代服务业、邮政业和电信业。按照2016年全国财政工作会安排，今年要进一步深化税收制度改革。建筑业、房地产业、金融业和生活服务业将纳入2016年“营改增”范围。
我国从1994年实行分税制财政管理体制改革以来，建立了分设国税、地税两套税务机构的征管体制，20多年来取得了显著成效，为调动中央和地方两个积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但与经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，我国税收征管体制还存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利等问题，必须加以改革完善。为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及深化财税体制改革总体方案的有关要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，要求坚持法治引领、改革创新，发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的突出和深层次问题，不断推进税收征管体制和征管能力现代化，进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。达到降低征纳成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义的目标。
第六章 新形势下财政工作
一、认识新常态、适应新常态、引领新常态
近年来，习近平总书记多次在各种场合提到了“新常态”。我国经济发展新常态主要有以下特点：速度，从高速增长转为中高速增长；结构，经济结构不断优化升级；动力，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。
我国经济发展进入新常态，是我国经济发展阶段性特征的必然反映，处于增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段，经济发展速度必然会下降，但也不会无限下滑；经济结构调整是痛苦的，却是不得不过的关口；前期政策消化是必需的，但可以通过有效引导减缓消化过程中各类风险的影响。
2016年中央经济工作会议指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，这是我们综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用做出的重大判断。必须统一思想、深化认识，切实把思想和行动统一到党中央重大判断和决策部署上来。
一方面我国经济发展基本面是好的，潜力大，韧性强，回旋余地大，另一方面也面临着很多困难和挑战，特别是结构性产能过剩比较严重。这是绕不过去的历史关口，加快改革创新，抓紧做好工作，就能顺利过关。必须锐意改革、大胆创新，必须解放思想、实事求是、与时俱进，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在理论上作出创新性概括，在政策上作出前瞻性安排，加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率。
二、供给侧结构性改革
2016年中央经济工作会议指出，稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革。
供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。
在2016年1月26日召开的中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总书记强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。要在适度扩大总需求的同时，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。
三、“三去一降一补”
2016年中央经济工作会提出，2016年经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重，战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。主要包括积极稳妥化解产能过剩、帮助企业降低成本、化解房地产库存、扩大有效供给和防范化解金融风险等五项主要工作。
四、财政收入预算控制方式由约束性转为预期性
一是实事求是地看待收入增速变化。要科学测算财政收入，防止过高地确定财政收入预算目标，错误形成对经济的顺周期调节。
二是坚决防止和纠正财政“空转”行为。采取“空转”方式虚增财政收入，会扭曲经济运行情况、误导宏观调控决策，与新预算法的要求极不相符。
三是促进财政与经济良性互动、健康发展。收入不再作为硬性任务要求，加强收入预测和预算执行分析，推动征管部门建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。通过简政放权、减税降费，激发企业活力，着力营造公平竞争的市场环境，不搞“政策洼地”。
目前，煤炭资源型经济面临产能过剩、结构调整的巨大压力，地方财政收入增量不足，甚至出现负增长，是受经济发展客观规律制约的正常现象。在经济下行形势下，要做实收入预算，避免寅吃卯粮，改变顺周期调节倾向，避免对企业缓解经营困难传递错误的信息，只有这样才能更好推动实现经济结构调整，保基本、保运转、保民生才会建立在可靠的基础之上。
五、做好新形势下的民生工作
近年来，财政收支矛盾呈加剧之势，平衡收支压力极大。财政支出刚性增长的趋势没有改观，稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等增支需求仍然较大，支出结构僵化，财政资金使用效益不高问题仍然突出，中长期支出压力很大。特别是养老、医疗等社保支出前些年提标幅度大，财政补助比例高，随着老龄化加剧，加上制度设计缺陷，财政需要对养老、医疗保险基金巨额补贴的风险将逐步暴露。
应对支出刚性增长压力，要从转变政府职能、调整优化支出结构、提高资金使用效益等方面寻找对策。一是改善民生要循序渐进、量力而行。树立正确的民生理念，立足于保基本、兜底线、促公平。多做雪中送炭的工作，不搞锦上添花。在政策扩围提标时，不做过多过高的承诺，帮穷不帮懒，引导全社会树立起靠个人努力勤劳致富、各方面合理承担责任的民生理念，防止被民粹绑架。二是主动出击建机制。把握“与其被动买单、不如主动请客”的工作方法，积极参与社会保障、医药卫生、科技教育、农业发展、环境保护等领域的顶层设计，着力解决制度碎片化等问题，花钱买机制，增强政策的公平性和可持续性。
习近平总书记对做好新形势下的民生工作十分重视。2015年3月9日全国“两会”期间，习近平在参加吉林代表团审议时强调，要扎实推进保障和改善民生工作。他说，民生工作面广量大，具有稳定性、连续性、累积性等特点。要有坚持不懈的韧劲，一件接着一件办，不要贪多嚼不烂，不要狗熊掰棒子，眼大肚子小。要发扬钉钉子精神，不能虎头蛇尾。我们要一诺千金，说到就要做到。务求扎实，开空头支票不行，要同经济发展阶段相匹配，既要积极作为，又要量力而为。
2016年中央经济工作会要求：“保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶。”“社会政策要托底，就是要守住民生底线。要更好发挥社会保障的社会稳定器作用，把重点放在兜底上，保障群众基本生活，保障基本公共服务。”2016年全国财政工作会议指出：处理好发展经济与保障民生的关系，严格控制提标增幅，对一些不合理的支出或由于政策环境发生变化的支出，要压减或取消，增强民生保障的可持续性。要适度降低支出方面的过高承诺，民生保障不能高福利，政府主要是“托底”而不是“托举”，要注重花钱买机制，合理确定社会保障项目和水平，防止超出财政承受能力，搞拔苗助长式的民生保障。
六、创新公共服务方式，增强风险防控意识和能力
2016年全国财政工作会议指出：创新公共服务方式，能够通过政府购买服务提供的，不再直接承办，能够由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，非基本需求主要靠市场解决。
作为重大风险处置和救助的最终承担者，财政部门必须增强忧患意识，把防风险挺在前面，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。要继续加强地方政府债务管理，完善预算管理机制，将政府存量债务还本付息纳入年初预算，根据批准的限额编制预算调整方案，建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。妥善处理存量债务，要切实履行政府债务偿债责任，严格将置换债券资金用于偿还符合条件的政府债务。强化风险预警，督促风险较高的地区制订中长期债务风险化解规划，新增债券安排与各地区风险程度挂钩，省级财政部门要加大对市县风险化解的监管和指导力度。
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