2023年阳泉市盂钢留守机构运行费支出绩效评价报告

为贯彻落实《中共阳泉市委 阳泉市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施办法》（阳发〔2019〕19号）精神， 加强预算绩效管理，提高财政资金配置效率和使用效益，根据《阳泉市财政局关于开展2024年重点绩效评价工作的通知》（阳财绩〔2024〕14号）要求，山西天正会计师事务所（有限公司）受阳泉市财政局委托，于2024年6月至10月对“2023年阳泉市盂钢留守机构运行费支出”开展了绩效评价，现将有关情况报告如下。

一、基本情况

（一）立项背景

2021年9月1日，《阳泉市工业和信息化局（国资委、民营局）局长办公会议纪要》（第5号），决定成立阳泉晋盂钢铁有限责任公司（简称“盂钢”）留守处，盂钢留守处运行经费从盂钢维护运行费列支，且不再保留盂钢维护运行费。2022年10月25日，阳泉市人民政府国有资产监督管理委员会下发了《关于对所属留守机构进行整合的通知》（阳国资改革〔2022〕96号）文件，为进一步降低运行成本，提高管理效率，只保留阳泉市国有改制企业留守处一个独立留守机构，下设6个留守处，其中包含盂钢留守处。2023年盂钢留守机构运行费为200万元，主要包括办公费、工会经费、临时工工资、水电费、维修费等。

（二）项目内容

（1）组织架构

图1-1 组织架构图

（2）工作人员情况

正式人员：2022年1月6日，阳泉市工信局（国资委、民营局）在党委会议研究决定有74个人要进入国有改制企业留守处工作，并通过《关于张俊珠等74人进入市国有改制企业留守处工作的通知》文件，公布了盂钢进入市国有改制企业留守处工作人员共13个人的名单。

（3）资产情况

资产评估情况：盂钢自申请破产清算至2023年底以来，共进行过三次资产评估工作，一次是在申请破产后，另外两次是为了处置资产进行。

资产处置情况：根据阳泉晋盂钢铁有限责任公司破产清算组出具的《关于阳泉晋盂钢铁有限责任公司破产财产处置变价情况的说明》以及《山西省阳泉市中级人民法院民事裁定书》，机器设备处置情况：2021年10月19日，山西省产权交易中心按照网络公告的交易规则将评估的机器设备1156.16万元进行公开竞价，最终由竞卖人中地寅岗建设集团有限公司以1470万元的价格竞得，已归结至破产清算组账户。破产人占地土地处置情况：破产人名下共6宗土地，宗地面积共461.57亩，性质为国有划拨土地，按规定由政府无偿收回，暂无收储计划；破产人房屋建筑物、构筑物及其他财产处理情况：共183项，评估价值为830.85万元，因未办理不动产证明，无法上市交易变现。

（4）运行工作内容

盂钢留守处未出具过关于单位履职的正式文件，未编制过年度工作计划以及年终总结。评价组经与负责人访谈以及查阅项目背景资料和财务收支资料，梳理出盂钢留守处的运行工作内容包括到龄职工办理退休手续；全体职工（含在职、退休、离休等人员）的社会保险缴费服务；全体职工生活补助费及相关政策补助的发放工作；工伤抚恤人员的管理和抚恤资金的发放；职工独生子女相关待遇资金的发放工作；对剩余资产及土地附着物进行看护；保障生产区、生活区的供电、供水供暖需求；完成生产区、生活区房屋的修缮以及地下管道的维护；负责企业（含生产、办公、生活区域）的防火、防汛及应急抢险工作；对所有在职员工的管理和教育工作；配合上级部门完成8.28事件的善后工作。

（三）绩效目标

确保国有资产安全，保障破产国企职工合法权益。通过成立盂钢留守处，配置分工明确的工作人员，解决盂钢破产后的历史遗留问题，对占用土地、地上附着物等剩余资产进行移交、处置、管护，定时发放原职工的生活和取暖补助，缴纳社会保险，办理退休职工移交社会化管理等工作。

（四）资金投入及使用情况

2023年阳泉市盂钢留守处运行经费项目预算资金200万元，实际到位资金200万元，资金已全部拨付至盂钢留守处。截至2023年12月31日，该项目实际支出138.10万元，预算执行率为69.05%。经了解，该项目2024年实际支出了8.28事件补偿款61.9万元，发生已支出款项天然气费用的退回8万元。截至2024年8月底，该项目实际支出192万元。

二、绩效评价工作开展情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

1.绩效评价目的

本次绩效评价在充分调研的基础上，从决策、过程、产出、效益四个维度考察2023年阳泉市盂钢留守机构运行费支出项目的总体管理情况及执行效果，拟通过评价，推测项目资金投入的合理性、项目管理的有效性，提高财政资金使用效益、强化预算绩效管理的目的。

2.评价对象和范围

根据《阳泉市财政局关于开展2024年市级财政重点绩效评价和部门重点绩效评价实施方案的通知》（阳财绩〔2024〕14号），本次绩效评价的对象是2023年阳泉市盂钢留守机构运行费支出，涉及资金规模200万元。通过对整个项目实施成效进行评价，根据评价结果，提出相关政策性意见，用于完善政策及思路，解决政策难点堵点。

评价组按照委托方要求，结合项目设立背景，从“决策-过程-产出-效益”链条设计评价体系。同时，通过现场核实项目实际执行情况和实施效果，为后续项目调整优化和相关部门决策提供依据。本次绩效评价的时间段为2023年1月至2023年12月31日。本次绩效评价基准日为2023年12月31日。

（二）评价指标体系

评价组以委托方的目的为导向，参照绩效评价的基本原理、原则和项目特点，依据《项目支出绩效评价管理办法的通知》（财预〔2020〕10号）、《阳泉市财政局关于开展2024年市级财政重点绩效评价和部门重点绩效评价实施方案的通知》（阳财绩〔2024〕14号）等相关文件中项目支出绩效评价指标体系，遵循相关性、重要性、可比性、系统性、经济性原则，结合计划标准、行业标准等制定指标的目标值，形成2023年阳泉市盂钢留守机构运行费支出的绩效评价指标体系，总体上从项目决策、过程、产出和效益四个维度进行评价，具体形成决策、过程、产出、效益4个一级指标、13个二级指标、27个三级指标。

（三）评价方法及评价实施

本次绩效评价采用定量与定性评价相结合的方法，以资料收集和检查、访谈、问卷调查、现场查看为基础，结合本项目特点，综合应用比较法、因素分析法、公众评判法，对项目支出的经济性、效率性、效益性进行综合评价。

本次评价依托项目支出绩效评价指标框架，发现预算资金投入及使用存在的问题，在项目预算编制及资金安排上提出客观建议；对项目实施过程中的关键环节、关键资料进行深入分析总结，发现项目资金管理与组织实施在执行中存在的问题和薄弱环节，有针对性地提出改进资金管理和项目管理的建议。通过分析对比项目产出的完成情况和服务群体的满意程度，评价项目内容实施的必要性，年度工作量安排的合理性，以及企业破产后仍需解决的历史遗留问题。

三、综合评价情况及评价结论

（一）总体评分结果

2023年阳泉市盂钢留守机构运行费支出绩效评价总体得分61.57分，评价等级为“中”。

（二）评价结论

盂钢留守机构运行费主要用于日常办公、聘用临时工、维修、差旅、支付水电费等，由留守人员负责开展日常事务以及上级安排的重点工作，通过开展此项目，基本解决了国企破产后遗留下的事项，保障了原职工的合法权益，社会维稳效果较好，但是项目预算内容与实施内容存在不匹配情况，部分预算内容无任何的测算依据；年度预算执行率偏低；部分资金使用存在不合理；未设置单独的辅助核算，年终未编制过报表；盂钢仍有未解决的历史遗留问题；破产后仍有剩余的资产尚未处置，价值尚未明确等问题。

四、绩效评价指标分析

（一）决策指标分析

项目决策类指标分值共计20分，本项目实际得分为17分，得分率为85.00%。该项目立项依据充分，程序规范。但也存在项目预算内容与实施内容存在不匹配，部门预算内容测算依据不明确等情况。

（二）过程指标分析

项目过程类指标分值共计20分，本项目实际得分为10.07分，得分率为50.35%。存在年度预算执行率偏低；部分资金使用存在不合理；未按照履职制定专属的管理办法；临聘人员未签署劳务协议；临聘的工作人员与运行实际需求不符；未设置单独的辅助核算，年终未编制过报表；个别财务会计核算不规范等情况。

（三）产出指标分析

项目产出类指标分值共计30分，本项目实际得分为17.5分，得分率58.33%。存在日常管理中生活区水电暖剥离工作未完全落实；生产区和生活区的水、电、暖费未进行分开计量，无法区分各自耗用量是多少。资产管理中为国有划拨土地，按规定由政府无偿收回，暂无收储计划；部分房屋建筑物、构筑物及其他财产，未进行上市交易变现；资产未形成管理台账；维修检修未形成验收记录，货物采购无出入库登记等情况。

（四）效益指标分析

项目效益类指标分值共计30分，本项目实际得分17分，得分率56.67%。发现盂钢仍有未解决的历史遗留问题，存在影响社会稳定的隐患；破产后仍有剩余的资产尚未处置，价值尚未明确；现有运行管理模式欠佳等问题。

五、项目产出及效益实现情况

内养人员方面，该项目对内养人员进行生活补助发放、缴纳社会保险、办理退休手续等事项，为内养人员提供便利条件，保障了内养人员的合法权益。

日常保障方面，运行期间定期不定期检修房屋、变压器、供暖管道等设施，确保了管辖区内日常工作及生活的正常运转，维护了社会的稳定。

六、存在的问题

（一）预算内容及额度安排与实际不相匹配

一是盂钢留守处预算编制申请内容不合理，如“三供一业企业自筹部分5.52万元”，该事项属于2018年的“三供一业”分离移交项目，盂钢已于当年完成了政策范围内住户的分离工作，虽然工程方面存在欠付物业及供热款项的情况，但是欠款已长达数年，该项政策属于一个单独的项目，2023年并无“三供一业”政策，而且编制预算的申请内容过于笼统，测算依据未写明；“工伤保险0.46万元”，该预算为临时外聘人员保险，测算依据为3548元/人/月*0.9%*12月*12人，与留守处正式工作人员编制依据一致，但当年并未产生此项支出。

二是预算内容额度无测算依据，如“全年供电费”“冬季取暖费和维修费用”未按照供热/供电面积、收费标准、供热/供电户数等进行最佳估计。

三是预算分配额度与使用情况存在差异，如“全年供电费”分配资金额度为91万元，实际耗用资金68.75万元，相差22.25万元；“冬季取暖费和维修费用”分配资金额度为32万元，实际发生3.03万元，相差28.97万元；8.28事故所需资金额度81.03万元，但2023年未对该事项安排资金额度，实际于次年才支出。

（二）财务核算工作不规范，个别事项支出不合理

一是盂钢留守处将留守机构运行费用计入往来科目核算，支出计入管理费用和其他应付款，未单独设置辅助核算，年终未编制过报表，存在会计基础工作管控不严、资金支付审批表签字不全、付款流程不合规、未批先支、跨期报销费用、未按规定及时填制出差审批单、协议签订不规范等10项账务处理不规范情况。

二是盂钢内养人员已按照规定享受了2023年的取暖补助3360元/人，但是盂钢留守处管辖的生活区所需天然气供热的费用仍由财政预算资金承担；临聘人员中包含了维修维护人员6-7人/月实际发生年度工资16.43万元，但是仍产生设备维修费和垃圾清理费3.59万元。

（三）运行管理制度不健全，工作记录缺失

盂钢留守处属于临时经办机构，日常管理沿用成立前公司性质的制度，未按照履职制定专属的管理办法，其中人员管理未明确需临聘的范围及限制、考核机制；运行管理未对工作区域、运行频次、运行记录等进行规定。导致厂区执勤人员出勤以及巡检记录缺失；门卫及保安缺少交班及工作时长记录；维修检修工作未形成验收记录；货物无出入库登记。

（四）用工不合理，临聘人员安排不贴合实际

经评价组比对2020-2023年四年期间临聘用工数量发现，盂钢2021年进行了资产处置，资产有所减少，但是2023年的临聘人员却较2021增长了1.97%，不贴合实际所需，而且临聘人员未签署劳务协议、临聘维修维护人员及门卫的年龄基本大于50岁，甚至聘用过70-80岁高龄的人员。

（五）历史遗留事项未完全解决，存在维稳隐患

一是水、电、暖未完全剥离移交社会化管理。生活区分为南区和北区，共居住内养人员281户，仅北区的21户完成“三供一业”的分离工作，南区由于房屋为公产，以及管网铺设无法波及等情况，无法纳入“三供一业”范围，剥离工作未完全落实。

二是生产区和生活区的水、电、暖费未进行分开计量，无法区分各自耗用量是多少，且全部由财政承担。

三是盂钢破产清算未彻底完成，如破产人名下共6宗土地，宗地面积共461.57亩，性质为国有划拨土地，按规定由政府无偿收回，暂无收储计划；部分房屋建筑物、构筑物及其他财产，因未办理不动产证明，未进行上市交易变现。

四是8.28事故未彻底解决。根据《阳泉市国有改制企业留守处党委会议纪要》（〔2024〕4号），对8.28事故所涉39户的赔偿费由盂钢留守处历年机构运行费用中先行垫付发放。但由于13户未签署赔偿协议，仅对26户签署了赔偿协议的公众进行了赔偿，而且遭受事故人员的住房仍未得到妥善处理。

（六）缺少资产管理，现有资产价值不明确

盂钢自申请破产清算至2023年底以来，共进行过三次资产评估工作，但是关于资产整体、处理情况及剩余资产未编制过资产管理台账，而且清算时进行的评估仅对部分资产开展，剩余资产待处理期间的管理工作记录缺失，且现存资产的价值尚未明确，需按照《关于阳泉市国有资本运营投资有限责任公司处置原晋盂钢铁公司破产剩余资产的批复》（阳国资产权〔2024〕25号）文件，由阳泉市国有资本运营投资有限责任公司对盂钢破产剩余资产经专业资产评估机构评估，通过产权交易机构公开处置，资产处置收益全额上缴改革发展基金专户。  

七、有关建议

（一）精准化预算编制，加强预算审核

建议主管单位一是项目主管单位尽快研究制定相关支出标准，根据支出标准及运行需求，细化项目资金测算，提升预算编制的精细化水平。二是落实主管部门资金监管主体责任角度，加强项目全方位人员控制、会计核算、财务制度、报表制度完善等。

建议盂钢留守处以后年度编制预算时一是按照单位年度工作内容，对任务进行细化、分解，遵照行业标准、市场行情，参照上一年同期的预算支出数额，综合考虑上一年度结转结余情况，编制年度预算总额，明确各分项预算资金额度，预算额度测算有理有据，明确界定工作内容及工作量，杜绝“一刀切”现象。二是遵照阳泉市国有改制企业留守处规定板块，如工会经费、职工教育经费、福利费、办公费等必要事项，按照人数及标准编制预算。三是预算资金若存在核减情况，使用单位要重新对资金进行合理分配，确保资金使用的合规性和有效性，实现更为显著的资金成效。

（二）抓紧完成会计核算整改，确保资金规范合理

2023年盂钢留守机构运行经费的账务处理由盂钢留守处负责编制，2024年便移交至阳泉市国有改制企业留守处统一进行处理，针对以前年度财务核算不规范问题，评价组建议阳泉市国有改制企业留守处制定整改方案，明确整改时限，要求盂钢留守处在限期内进行整改，对于并非自身原因出现的暂时无法解决的历史遗留事项支出，出具情况说明，同时要求盂钢留守处编制2023年的年度财务报表上报审核。在以后年度开展的会计核算工作，要严格遵照相关财务管理制度执行，确保资金安全。

（三）建立运行及资产管理制度，保障有制可依

评价组建议，项目主管单位及实施单位尽快研究制定专属的日常管理、人员管理、运行管理、监督管理、资产管理制度或办法，不仅明确管理内容，还要细化各项内容应实现的成果成效，形成可量化的衡量指标，确保运行有制可依，保障工作有序开展。同时，为了规范管理，保证运行期间巡检记录、维修记录等工作的完整性，建议盂钢留守处加强档案保护意识，提高档案质量，或者建议设置专门的档案保管部门或职能岗位，明确专人，及时将各部门档案进行存档，避免档案丢失，也督促各工作人员按实、按时填写相关信息，提高档案管理工作效率和水平，以便其他相关部门考察。

（四）规范临时用工管理，符合运行现实需求

一是建议项目主管单位遵照《劳动法》《劳动合同法》等法律法规，结合实际需求情况，制定临时用工管理办法，建立用工量指标考核标准制度，强化总量管理，明确当前所需使用的用工岗位、职责要求、审批程序、管理方式、录用渠道等内容。二是规范用工的选择，对于安全服务、维修保养服务等采取政府服务方式或选择劳务派遣机构统一调度安排，用人单位履行好使用管理的权利和义务，包括具体考核、清退，按规定签署劳务合同或协议。

（五）政府介入，协调多方力量，解决历史遗留事项

针对历史遗留事项未完全解决，评价组建议阳泉市国有改制企业留守处和盂钢留守处针对现状撰写一份详细的历史遗留事项清单，既充分考虑问题产生的历史原因，不回避正当诉求，又结合当前实际情况，分析产生的原因，明确待解决的问题，借助市政府相关部门的力量，结合现行的法律法规和政策规定，寻求解决方案，保障相关方合法权益，如水电暖的分离，牵头编制出可行性的研究报告，由盂县及市政府相关部门统筹各方资源，明确职责分工，一次性解决问题，移交社会化管理。